Jak (nie) działa MAEA: historia niepowodzeń obrońców „pokojowego atomu”

Wspólnie z fachowcem od polityki energetycznej z organizacji pozarządowej Ekodija, Artemem Kolesnykiem, przyjrzymy się, jak powstała i funkcjonuje MAEA oraz jakie zobowiązania wobec tej międzynarodowej organizacji wypełnia Ukraina. Przeanalizujemy również, jakie luki w działaniu MAEA były widoczne w ciągu poprzednich dekad i jak agencja reaguje na sytuację bezpieczeństwa wokół ukraińskich AES.

Czym jest MAEA?

MAEA została powołana w celu promowania pokojowego wykorzystania energii atomowej, oraz zapobiegania jej wykorzystaniu do celów wojskowych. Pomysł utworzenia takiej agencji pojawił się na początku lat 50. XX wieku, kiedy to szybko rozwijały się technologie jądrowe, a wspomnienia o atomowych bombardowaniach Hiroszimy i Nagasaki były wciąż żywe.

W 1953 roku prezydent USA Dwight Eisenhower, przewidując wyścig zbrojeń jądrowych, wystąpił w ONZ z przemową „Atom dla pokoju”. Zaproponował utworzenie organu, który skupiłby się na wspieraniu technologii „pokojowego atomu”. Jego wizja została wcielona w życie w postaci MAEA, które zaczęła pracować w 1957 roku jako autonomiczna organizacja międzynarodowa pod egidą ONZ.

Zgodnie ze Statutem dwa główne cele działalności MAEA to pokojowe wykorzystanie energii atomowej i zapewnienie, że pomoc agencji nie zostanie wykorzystana do celów wojskowych. MAEA udziela porad i praktycznej, pomocy rządom różnych krajów, w zakresie realizacji programów wykorzystania energii atomowej. Głównym celem tych programów jest wspieranie przekazywania umiejętności i wiedzy, aby kraje mogły efektywniej i bezpieczniej realizować programy atomowe. Agencja oferuje doradców i sprzęt, szkoli specjalistów. W ten sposób odegrała ważną rolę w usuwaniu skutków awarii w Czarnobylskiej AES w Ukrainie w 1986 roku, która znacznie utrudniła realizację głównego zadania organizacji — promowania wykorzystania energetyki jądrowej.

Obecnie członkami MAEA jest 175 państw. Zgodnie ze Statutem, członkami agencji mogą być wszystkie państwa, niezależnie od tego, czy należą one do Organizacji Narodów Zjednoczonych. Członków zatwierdza Rada Gubernatorów i Konferencja Generalna, jeśli kandydaci są gotowi i zdolni do działania, zgodnie z zasadami ONZ, i wypełniania zobowiązań wobec MAEA.

MAEA funkcjonuje głównie przy pomocy datków państw członkowskich. Na przykład, w 2022 roku ich budżet zgromadził 390 milionów euro. Wysokość składek jest uzależniona od wypłacalności kraju, ale żadna z nich nie może przewyższać 22% ogólnego budżetu.

Jak kształtowały się relacje Ukrainy i MAEA

Po rozpadzie ZSRR, Ukraina posiadała trzeci co do wielkości arsenał jądrowy na świecie. Zgodziła się jednak podpisać Memorandum Budapesztańskie, w którym zobowiązała się do zrezygnowania z tego arsenału, a państwa członkowskie (w tym Rosja) miały szanować niepodległość, suwerenność i obowiązujące granice Ukrainy, powstrzymywać się od jakichkolwiek przejawów agresji wobec niej – w tym od presji ekonomicznej. Ukraina określiła swoje stanowisko wobec broni jądrowej (którą przechowywano na jej terytorium) w Deklaracji Suwerenności Państwa Ukrainy i w oświadczeniu Rady Najwyższej Ukrainy „O bezatomowym statusie Ukrainy”.

W 1992 roku, Ukraina i Rosja podpisały porozumienie „O porządku przemieszczenia amunicji jądrowej”. W 1994 roku Ukraina, USA i Rosja podpisały trójstronną deklarację, która przyczyniła się do przyłączenia Ukrainy do Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej.

Wywóz strategicznych ładunków jądrowych z Ukrainy ukończono do czerwca 1996 roku. Zgodnie z ustawą „O przystąpieniu Ukrainy do Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej” (1994), Ukraina stała się państwem nienuklearnym i zrezygnowała z produkcji i nabywania broni jądrowej. W ten sposób Ukraina uznała potencjalne zagrożenie ekspansji „nuklearnego klubu” i nadal pracuje nad zapobieganiem rozprzestrzeniania broni jądrowej.

Po likwidacji swojego arsenału jądrowego Ukraina podpisała umowę zgodnie z którą Ukraina gwarantuje MAEA dostęp do informacji o tym, gdzie znajdują się jej materiały jądrowe (paliwo jądrowe, odpady cyklu jądrowego, itp.). Za koordynację współpracy między Ukrainą a MAEA, w ramach tej umowy i jej dodatkowego protokołu, odpowiedzialna jest Państwowa Inspekcja Regulacji Jądrowej Ukrainy. Jednostka ta pełni następujące funkcje:

– zbiera, przetwarza, analizuje i przekazuje MAEA informacje, które dostarczane są przez członków państwowego systemu rejestracji i kontroli materiałów jądrowych;
– wyznacza i uzgadnia z MAEA strefy lokalizacji oraz państwową rejestrację materiałów jądrowych;
– rozstrzyga kwestie współpracy z MAEA w zakresie realizacji umów międzynarodowych, w tym kwestie sporne;
– informuje członków państwowego systemu rejestracji i kontroli materiałów jądrowych o wszystkich zapowiadanych inspekcjach MAEA lub dodatkowych wizytach, zgodnie z międzynarodowymi umowami.

Realizując wymogi umowy i jej protokołu dodatkowego, Ukraina spełnia swoje zobowiązania w kwestii nierozprzestrzeniania broni jądrowej i wykorzystuje energię jądrową wyłącznie w celach pokojowych.

Ograniczenia MAEA

Zgodnie z Układem o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej, MAEA ma sprawdzać, czy jej członkowie wykonują swoje zobowiązania. Jednak agencja nie ma władzy bezpośredniej, aby wpływać na swoich członków. MAEA może jedynie monitorować i wspierać kraje członkowskie w wykonywaniu swoich zobowiązań zgodnych z Układem. Agencja kontroluje obiekty jądrowe tych krajów (w tym elektrownie, ośrodki badawcze i instalacje wzbogacania), aby upewnić się, że te państwa nie produkują broni jądrowej, oraz kontroluje materiały radioaktywne, aby nie mogły zostać wykorzystane przez osoby trzecie.

Jednak nie zawsze jest to możliwe. MAEA nie może nakładać sankcji na kraje, które naruszają swoje zobowiązania, a opiera się jedynie na dobrowolnej woli państw do współpracy. Jeżeli kraj odmawia, MAEA nie posiada instrumentów wpływu. W konsekwencji realizacja Układu i podejmowanie działań przeciwko naruszeniom pozostaje jedynie w kompetencji ONZ i krajów członkowskich, które mogą stosować polityczne i ekonomiczne środki do reagowania na takie wykroczenia.

Problem stał się oczywisty w 2002 roku, kiedy Korea Północna wydaliła inspektorów MAEA, co uniemożliwiło agencji monitorowanie jądrowej działalności Pjongjangu.

Izrael, który według analityków posiada głowice jądrowe, nigdy nie podpisał Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej, więc nie podlega pod monitoring MAEA. Indie i Pakistan, które przyznały się do posiadania broni jądrowej, także nie podpisały Układu, dlatego agencja nie może nawet przeprowadzić inspekcji.

MAEA powinna była odegrać istotną rolę w monitorowaniu przestrzegania przez Iran zobowiązań określonych w porozumieniu nuklearnym, które zostało zawarte w 2015 roku. Jednak jednym z głównych problemów stało się odmówienie przez Iran udzielenia dostępu do pewnych obiektów, które uważał za „strefy wojskowe”, argumentując to bezpieczeństwem narodowym. Dodatkowym problemem są, powodowane przez Iran, sporadyczne naruszenia zobowiązań wobec MAEA. Na przykład, kraj ogłosił przyspieszenie wzbogacania uranu powyżej limitów ustalonych w Irańskiej ugodzie atomowej. Wszystko to może świadczyć o potencjalnym, nielegalnym rozwoju broni jądrowej w tym kraju.

Sytuacja po awarii w Fukushimie wywołała poważną krytykę roli MAEA. Organizacja była oskarżona o opóźnianie i wypaczanie prawdy dotyczącej poziomu promieniowania i rzeczywistych skutków katastrofy. Przyczyniło się to do utraty przez społeczeństwo zaufania do MAEA i wzbudziło wątpliwości co do jej niezależności i obiektywności. Organizacja nie zapewniła odpowiedniej jawności w przekazywaniu informacji, dotyczących potencjalnych skutków dla zdrowia ludzi, starała się uspokoić społeczność międzynarodową i umniejszała wagę problemu milcząc i bagatelizując pewne fakty. Nieufność do MAEA spowodowała wzrost popularności alternatywnych, niezależnych grup badawczych takich jak Greenpeace. Grupy te starały się uzupełnić braki w informacjach, dostarczając społeczności światowej wiarygodnych danych, dotyczących radiacyjnego niebezpieczeństwa i skutków awarii.

W sierpniu 2019 roku, w pobliżu Archangielska, w Rosji nastąpił wybuch w rezultacie którego (zgodnie z oficjalnymi statystykami) zmarło pięć osób, kolejne dwie w wyniku ostrej choroby popromiennej, a czworo otrzymało znaczne dawki promieniowania. Według danych amerykańskiego wywiadu, przyczyną wybuchu było podniesienie z dna morskiego pocisku manewrującego „Buriewiestnik”, posiadającego napęd jądrowy. Po tym incydencie, dwie barki (prawdopodobnie wykorzystywane do przewozu resztek pocisków) zostały pozostawione na wybrzeżu Morza Białego, w okolicy miejscowości Nionoksa, na kilka miesięcy. Poziom promieniowania w miejscu, gdzie stały radioaktywne barki, osiągnął 700 mikrorentgenów na godzinę, co 14-krotnie przewyższa dopuszczalną normę. Mimo to, MAEA nie włączyła danych o tym wybuchu do corocznego raportu.

Warto wspomnieć o rosyjskim wpływie na MAEA. Pośród 12 krajów, które były współzałożycielami i opracowywały statut agencji, był również ZSRR. Od 1991 roku Federacja Rosyjska ogłosiła się prawnym następcą ZSRR i zajęła jego miejsce we wszystkich organach ONZ. Od początku 2018 roku wkład Rosji do budżetu MAEA to 3%. Jednym z zastępców dyrektora MAEA jest Rosjanin, zabezpieczając swojemu krajowi pewien wpływ na kluczowe decyzje organizacji. Jest nim Michaił Czudakow, który kieruje Departamentem Energii Jądrowej. Pracował w „Rosatomie” i posiada dostęp do informacji o ukraińskich elektrowniach jądrowych. Jego powiązania z rosyjskimi politykami i współpraca z okupacyjnymi siłami czynią go kontrowersyjną postacią.

Inny Rosjanin w MAEA — Michaił Uljanow, stały przedstawiciel FR w organizacjach międzynarodowych w Wiedniu — wyraził swoje antyukraińskie stanowisko na Twitterze, pisząc: „Bez litości dla ukraińskiej ludności!”. To właśnie on był jednym z organizatorów pierwszej wizyty komisji MAEA w Zaporoskiej AES.

Reakcja MAEA na rosyjskie zagrożenie ukraińskich obiektów jądrowych

Według wyników badań poziomu promieniowania w Strefie Czarnobylskiej, przeprowadzonych przez międzynarodową organizację ochrony przyrody Greenpeace, poziom promieniowania w miejscach, gdzie podczas okupacji Czarnobylskiej AES stacjonowali Rosjanie, znacznie przewyższa szacunki MAEA. Stwarza to podstawy do wątpienia w efektywność organizacji i autentyczność podawanych przez nią informacji.

W nocy z 3 na 4 marca 2022 roku ludzkość stała się świadkiem pierwszego w światowej historii przypadku, kiedy wojska jednego kraju zaatakowały i zajęły działającą elektrownię jądrową innego. Na skutek tych działań Zaporoska Elektrownia Jądrowa (ZAES) doznała znacznych uszkodzeń i pożarów, a praca większości bloków energetycznych została zatrzymana. Personel utrzymywał sprawność i bezpieczeństwo elektrowni, pomimo obecności Rosjan. Wszystkie te wydarzenia stanowią poważne zagrożenie dla jądrowego bezpieczeństwa regionu i mogą spowodować nową przemysłową, ekologiczną i humanitarną katastrofę.

W marcu 2022 roku, dyrektor generalny MAEA oznajmił o konieczności dopuszczenia komisji tej organizacji do ukraińskich AES. Jednak proces przeciągnął się przez rosyjskie żądania i wykluczenie z komisji, którą MAEA nazwała jako złożoną z „przeważnie neutralnych krajów”, przedstawicieli USA i Wielkiej Brytanii. W skład komisji trafiły jednak osoby z rosyjskimi paszportami, co stwarzało problemy z ich wizytą w okupowanej elektrowni jądrowej (ponieważ mieli jechać tam przez terytorium kontrolowane przez Ukrainę).

W czerwcu 2022 roku MAEA zabroniła przedstawicielom Ukrainy wystąpienia na konferencji z prezentacją o źródłach promieniowania w strefie prowadzenia Operacji Połączonych Sił. Wzmianka o przyczynach przeprowadzania takich kontroli wydała się organizatorom nieodpowiednia do celu konferencji. Sekretariat naukowy MAEA zalecił usunięcie z referatu wzmianki o sytuacji (a faktycznie o wojennej agresji FR), która spowodowała konieczność przeprowadzenia kontroli źródeł promieniowania jonizującego na wschodzie Ukrainy. W tym samym czasie rosyjscy reprezentanci byli szeroko przedstawiani. Naturalnie rodzi to pytania o obiektywność stosunku MAEA do Ukrainy.

Ukraina wielokrotnie zwracała się z prośbą o włączenie ekspertów wojskowych ONZ do składu misji MAEA. Jedynie oni mają mandat i uprawnienia do dokumentowania ostrzałów, tylko oni mogą dokonać oceny wydarzeń. Specjaliści MAEA nie mają takiego mandatu, więc nie mogą ustalać, kto otwierał ogień i wydawać oficjalnych oświadczeń na ten temat. Lecz ta prośba i tak nie została spełniona.

Czy MAEA jest w stanie zagwarantować bezpieczeństwo ukraińskim AES?

Bez względu na wojnę przeciwko Ukrainie, wielkoskalowe międzynarodowe sankcje i inne formy ucisku, Rosja nadal pozostaje członkiem MAEA oraz ma pewien wpływ na jej decyzje. Agencja, tak jak inne organizacje międzynarodowe, pracuje efektywnie wtedy, gdy państwa członkowskie są zgodne w określonych ustaleniach. Ciężko jest oczekiwać, aby jakichkolwiek umów dotrzymywał kraj, który się z nimi nie zgadza.

Możemy i powinniśmy doprowadzić do tego, aby obywatele Rosji zostali wykluczeni z organów kierowniczych oraz międzynarodowych programów pomocy. Bowiem teraz ciężko wyobrazić sobie mechanizm, który zmusi Rosję do spełniania swoich zobowiązań. MAEA może ją co najwyżej odizolować.

Głównym celem działalności MAEA jest zapobieganie wykorzystaniu materiałów radioaktywnych do produkcji broni. Agencja przeprowadza wizyty i kontrole, aby upewnić się, że materiały radioaktywne są przechowywanie w odpowiednich warunkach oraz że nie są łatwo dostępne do kradzieży.. Jednak kiedy przychodzi do zabezpieczenia elektrowni atomowych przed realnymi zagrożeniami, jest bezsilna. Tak jak w przypadku innych struktur międzynarodowych, praktycznie niemożliwe jest podjęcie wspólnej decyzji krytykującej Rosję, ponieważ jest ona jednym z ich członków i ma możliwość blokowania głosowań nad pewnymi decyzjami.

Powszechne postrzeganie MAEA, jako organizacji zdolnej do wpływania na politykę państw członkowskich w dziedzinie energetyki jądrowej i bezpieczeństwa, nie odpowiada rzeczywistości. Nie warto również oczekiwać od agencji realnych działań i sankcji przeciw krajom, które nie spełniają swoich zobowiązań. MAEA jedynie obserwuje przestrzeganie umów i wykrywa naruszenia, ale nie ma realnych narzędzi, by wpływać na kraje, które nie przestrzegają zasad. W swojej pracy agencja jest zależna od dobrowolnej współpracy krajów członkowskich, a gdy tej współpracy brakuje, MAEA nie ma możliwości wpływu na sytuację. Przypadki, podobne do odmowy Północnej Korei wstępu inspektorów MAEA albo odmowa Iranu w sprawie udostępnienia stref wojskowych, potwierdzają te ograniczenia.

Ostatecznie odpowiedzialność za rozwiązanie problemu nierozprzestrzeniania broni jądrowej, ochronę materiałów jądrowych i zapewnienie bezpieczeństwa jądrowego leży w kwestii państw członkowskich i ONZ. Organizacje te mają prawo zastosować polityczne i ekonomiczne mechanizmy odpowiedzi w przypadku naruszeń. MAEA pełni rolę obserwatora i konsultanta, ale nie ma siły i realnej władzy, by wpływać na politykę krajów w kwestii bezpieczeństwa jądrowego.

Sytuacja dotycząca ZAES jest niebezpiecznym precedensem, który wymaga ponownego przemyślenia międzynarodowego systemu bezpieczeństwa. Należy obowiązkowo zapewnić realne działania i odpowiedzialność w przypadku podobnych zagrożeń. ONZ nie wywiera znaczącego wpływu w takich sytuacjach, co może świadczyć o ograniczeniach struktur organizacji i potrzebie dalszych reform.

Aby zapobiegać jądrowemu terroryzmowi i zapewniać jądrowe bezpieczeństwo wspólnocie międzynarodowej, konieczne jest wzmocnienie współpracy, wymiana informacji i technologii, a także wykorzystanie politycznych i ekonomicznych mechanizmów działania na naruszenia. Omówienie sytuacji z ZAES powinno stać się bodźcem dla dalszego doskonalenia systemu bezpieczeństwa międzynarodowego.